《中国社会政策分析》课件第二章 养老保险政策.pptx

1、第二章 养老保险政策本章要点 我国改革开放以前在部分企业实行的养老保险政策在一定程度上是一种特权性质的养老保险政策。只有少数人才有获得养老保险金的权利，且这种权利的实现并不是与个人承担的相应义务直接相关的。改革开放以来我国实行的企业养老保险政策存在个人责任与集体责任模糊不清的缺点。 20世纪80年代的养老保险改革主要针对两个问题：一个是改变在退休费支付方面企业负担畸轻畸重的状况；另一个是人口老龄化问题。 建立基本养老保险与企业补充养老保险和职工个人储蓄性养老保险相结合的制度，比较清晰地包含了明确职工个人在养老保险中的义务与权利的观念。在实践中，这一观念并没有得到普遍重视。 企业职工养老保险政策

2、推出以后，又逐渐推进的新型农村社会养老保险、城镇居民社会养老保险，以及近两年实行的机关事业单位工作人员养老保险，力图实现同等人同等对待的养老保险。 目前中国的养老保险政策包括企业职工养老保险、新型农村社会养老保险、城镇居民社会养老保险、机关事业单位工作人员养老保险，在有些地方实现了城乡居民社会养老保险统筹。这几类政策虽然都与老年人的生活保障有关，主要目标都是保障老年人的生活需要，但是它们形成的社会背景、被利益相关者建构的政策问题是有显著区别的，因此具体的政策内容和政策效果有很大不同，在保障老年人的生活需要的水平方面也有明显差别。 上述几类养老保险政策中，最早推行的是企业职工养老保险。企业职工养

3、老保险政策的前身，是1951年政务院发布的中华人民共和国劳动保险条例(以下简称劳动保险条例)中企业职工养老保险的有关内容，以及后来进行的一些修改。机关事业单位的退休制度与劳动保险条例也有一定的关联。而现行的新型农村社会养老保险、城镇居民社会养老保险、机关事业单位工作人员养老保险则是企业职工养老保险政策的后续。这些不同类别、在不同时期实行的养老保险政策在推进平等方面具有不同的特点和作用方向。这些后续的养老保险政策都与先前的劳动保险条例有一定的关联。将政策措施置于其形成环境之中，分析“谁得到了什么”，政策“为什么”如此，政策“产生了什么影响”，以及政策问题是怎样被建构的，需要从1951年政务院发布

4、的劳动保险条例开始。第一节改革开放以前的养老保险政策 我国改革开放以前在部分企业实行的养老保险政策具有一定的特权性质。此处的“特权”包括两个含义：一是只有少数人才有获得养老保险金的权利；二是少数人的这种权利的实现并不是与个人承担的相应义务直接相关的，至少，权利实现需要的资金是否来源于权利享有者的贡献是模糊不清的。在社会保险发展的历史上，很多国家的社会保险在建立之初只覆盖部分劳动者，但是权利实现需要的资金源自何处是相对清楚的。 在一些国家，只覆盖少数人的社会保险权利实现需要的资金主要源自权利享有者的贡献。即使有国家财政资金的支持，国家财政资金也来自有纳税能力的人的税金。而在改革开放以前的中国，只

5、有少数人才有获得养老保险金的权利，很有可能贫穷的农民也为少数人权利的实现付出了资金。一、养老保险政策的创立 在中华人民共和国成立之初，中国人民政治协商会议第一届全体会议通过的共同纲领第二十三条的内容就是关于在企业“逐步实行劳动保险制度”的规定。此后，中央人民政府政务院根据这一规定责成劳动部会同中华全国总工会起草劳动保险条例。原劳动部和中华全国总工会于1950年拟订了劳动保险条例草案，经中国人民政治协商会议审查同意后，政务院于同年10月27日决定予以公布，组织全国职工讨论。在广大职工充分讨论的基础上，原劳动部会同中华全国总工会对劳动保险条例做了修改，经政务院第73次会议批准，于1951年2月26

6、日正式颁布实施。原劳动部于1953年1月公布试行中华人民共和国劳动保险条例实施细则（草案）。 这是中国历史上从未有过的创举。二、“谁得到了什么” 1956年以后，一方面，城镇企业职工中的大部分人被纳入了有资格领取退休金的范围；另一方面，我国完成了对生产资料的社会主义改造，实现了生产资料公有制。此时，虽然表面上是各个企业按职工工资总额的3%缴纳保险费，其中30%上缴中华全国总工会，70%用于支付本企业职工的个人劳动保险，但是，由于实现了生产资料公有制，企业的资金、职工工资和作为劳动保险费的资金不一定是本企业职工的劳动创造，有可能是国家的拨款。而国家的资金既来自创造价值、能够赢利的企业，也来自通过

7、对农产品的统购统销实行剪刀差获取的资金。 与此同时，尽管1956年以后大部分城镇企业职工被纳入了有资格领取退休金的范围，但是在全国人口中，城镇人口直到1964年进行第二次人口普查时，也只占比不到23%。劳动年龄人口占总人口的比例不足50%，因此有资格领取退休金的职工以及机关事业单位的工作人员，占总人口的比例不会超过10%，占劳动年龄人口和60岁以上人口的比例不会超过20%。毫无疑问，领取退休金只是少数人的特权。 当然，生产资料公有制的实现、社会主义计划经济的加强，以及不间断的政治运动，特别是“文化大革命”，使劳动报酬制度中的“大锅饭、铁饭碗”的特征越来越稳固，大多数企业职工的劳动报酬差别很小。

8、这样，一些有资格领取退休金的人在职时的贡献可能远远高于其得到的劳动报酬。对于这样的人而言，其领取的退休金实际上只是对其先前本应得到的劳动报酬的返还。在劳动者退休之后以领取退休金的方式返还其应得的部分劳动报酬，这是马克思设想的社会主义分配制度的一项内容。但是，社会主义计划经济实际运行的结果并不能反映职工的退休金与其在职贡献的关系。三、劳动保险条例颁布的原因和政策结果 1951年2月政务院公布的劳动保险条例第一章第一条的内容就是：“为了保护雇佣劳动者的健康，减轻其生活中的特殊困难，特依据目前经济条件，制定本条例。”这已经表明在个人与中华人民共和国这个新的共同体的关系方面，国家对“保护雇佣劳动者的健

9、康，减轻其生活中的特殊困难”发挥作用。 国家“为什么”颁布这样的有利于受雇佣的劳动者的政策？这既与共产党的执政理念有关，也与当时的社会背景有关。从共产党的执政理念方面说，共产党就是维护无产阶级、普通劳动者利益的政党，就是要从有产阶级那里为无产阶级、为普通劳动者争取利益。 对于这个时期劳动保险政策的政策效果，魏礼群和李铁军的概括和评价是：“建国以来，随着社会主义建设事业的发展，我国在一部分职工中逐步建立了退休金制度，充分体现了党和国家对劳动人民的关怀和社会主义制度的优越性，对于解除广大职工的老年后顾之忧，鼓舞他们的劳动热情，促进生产建设发展起到了积极作用。”第二节养老保险政策改革的初步探索 现在

10、实行的养老保险政策是对先前实行的企业职工退休制度的改革，始自20世纪80年代初。企业职工养老保险改革的背景，首先是国家的经济管理体制改革，同时也是对外开放使国家政策的决策者和一些学者有机会了解其他国家的社会政策。我们的“社会保障”概念就是从美国引进的。而美国的“社会保障”制度也在一定程度上借鉴了欧洲的“社会保险”。西方国家的社会政策有其产生的历史背景，有其科学合理之处，也存在很多问题。而且，20世纪80年代正是西方“福利国家”陷入危机，意识形态上的左、中、右都对福利国家政策展开批判的时期。我们对西方国家养老保险政策的借鉴也是鱼龙混杂。 在观念变化、制度转型的背景下，自20世纪80年代初开始的企

11、业职工养老保险政策的改革，最突出的特点是政策规则发生了很大变化，政策规则所依据的指导思想也发生了很大变化，但是政策的变化并没有像50年代初那样由工会组织全体职工进行充分讨论，舆论宣传方面也没有清楚地阐明政策规则变化所依据的理论、观念、指导思想。结果就是：改革开放之前实行的养老保险政策所依据的意识形态，对今天的养老保险政策的影响仍然存在。这种影响既存在于有关的政策规则方面，致使有关规则复杂且模糊了个人责任和集体责任，也作用于政策的利益相关者对政策的评价。一、建构的政策问题 在20世纪80年代的养老保险改革过程中，政策的制定者主要建构了两个政策问题：一个是改变在退休费支付方面企业负担畸轻畸重的状况

12、；另一个是人口老龄化问题。 自从1969年2月按照关于国营企业财务工作中几项制度的改革意见（草案）的规定，由各个企业自行负担本单位退休人员的养老金以后，养老金支付已经与保险原则无关了，目的只是保障退休职工的生活需要。在计划经济体制下，由各个企业自行负担本单位的退休人员的养老金，虽然各企业负担不同，甚至差别很大，但是问题并不严重。然而，随着城市经济体制改革的开展，这种养老金支付方式的问题就显现出来了。特别是中国共产党第十二届中央委员会第三次全体会议1984年10月20日通过的中共中央关于经济体制改革的决定，明确提出要改革过去的那种企业吃国家“大锅饭”、职工吃企业“大锅饭”，严重压抑了企业和广大职

13、工的积极性、主动性、创造性的经济体制。“要使企业真正成为相对独立的经济实体，成为自主经营、自负盈亏的社会主义商品生产者和经营者，具有自我改造和自我发展的能力，成为具有一定权利的义务的法人。”虽然当时还没有提出建立市场经济体制，但是企业要自负盈亏，在其他情况相同的前提下，养老金负担上的差别必然影响企业的盈亏状况。 在20世纪80年代的养老保险改革过程中，政策的制定者建构的另一个政策问题是人口老龄化问题。这个问题的建构不同于前一个问题。在退休费支付方面企业负担畸轻畸重的问题，几乎是所有的政策利益相关者都能感受到的问题，而人口老龄化问题则主要是由政策制定者和一些学者建构的政策问题。因为在国际社会，一

14、些国家已经进入老龄化社会，一些政策制定者和学者预测中国在21世纪30年代也将步入老龄化社会。为了应对人口老龄化，需要将现收现付的养老保险金筹集办法改为部分积累式。这种政策规则的提出，也与我国对新加坡的公积金制度的了解相关。 新加坡的公积金制度是一种个人缴费完全积累的制度。在中国当时的情况下，由以前实行的现收现付的养老金筹集和支付模式，转变为完全积累的模式，似乎很困难。已经退休的职工的养老金和在新制度实行之前已经在职的职工的部分养老金没有找出相应的来源，实行了部分积累的模式。其实，由现收现付的养老金筹集和支付模式，转变为完全积累的模式，并非没有可行的办法。智利发行长期债券的解决方式是一种选择，而

15、中国在实行生产资料公有制时期已经积累的资产中的一部分，本就应该用于支付在那个时期工作的劳动者的养老金。但是，中国的企业职工养老保险改革并没有正视企业职工先前实际上已经进行的积累，而是强调为未来进行积累。 实际上，无论是完全积累还是部分积累的养老保险金筹集和发放模式，本质上都不是应对老龄化的办法。因为所谓的积累，并不是积累将来可供老年人消费的生活资料，也不可能有这样的积累。无论一个国家的人口年龄结构是怎样的，都是当年的就业人口能够提供的物质成品和服务由当年的人口消费。所谓积累就是当年的就业人口创造的物质财富中用于扩大再生产的部分。从理论上说，一般而言，用于扩大再生产的部分相对较多，就有利于经济发

16、展，经济发展得好，就能够在未来提供更多的消费品。但是，过度积累，消费不足，同样不利于经济发展。当年的就业人口创造的物质财富中用于扩大再生产的部分的比例，在生产资料公有制的计划经济体制下，是由计划的制订者确定的。在我国的计划经济体制时期，积累率是相对较高的，可以说当时的在职职工已经在进行积累了。关键是，在计划经济体制下，谈不上养老保险金单独的积累问题。二、企业职工养老保险政策的改革历程 1978年党的十一届三中全会以后，随着经济体制改革和对外开放的推进，自80年代初开始，企业职工养老保险制度改革被提上了国家经济管理体制改革的日程。1984年国家开始在部分地方进行县、市级范围内的职工退休费社会统筹试点。同时，在计划经济体制下，一些生产资料属于街道的小集体企业通常是没有进入劳动保险条例的覆盖范围的。改革开放以后，由于地方政府和企业有了一些自主权，有些小集体企业也开始考虑为职工建立养老保险的问题。20世纪80年代初期，四川省南充市在为街道小集体企业职工解决养老问题时，设计了基本加补充的养老办法，即由政府建立水平较低的养老保险，在此基础上，各企业根据自身经济能力，为在职职工和退休人员建立补充养老