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类型《中国社会政策分析》课件第三章 最低生活保障政策.pptx

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    1、第三章 最低生活保障政策本章要点 最低生活保障制度是社会保障体系的最后一道“安全网”,它的建立对缓解城市贫困、稳定社会秩序、促进经济协调发展起着重要作用。 下岗失业、城市贫困以及传统社会救济力度不足是城市低保政策产生的背景。最低生活保障制度的确立结束了原有带有恩惠色彩的传统社会救济制度,使获得救助成为一项基本的公民权利,提供救助成为政府义不容辞的责任和应尽的义务。它使得社会救助制度成为社会保障体系中的基础性制度。 全国城镇居民最低生活保障制度所救助的贫困人口数呈现出“增加稳定”的态势,基本实现了“应保尽保”的目标,但这仅仅在以绝对贫困线识别贫困的情况下成立,是一种低水平保障的“应保尽保”。 低

    2、保制度能否帮助低保对象脱贫、是否容易形成福利依赖,是影响低保政策进一步发展的两大问题。低保制度的目标不能仅局限于反绝对贫困和满足基本生存需要,还要重视治本脱贫与发挥人的潜能。而这需要低保制度目标实现从维护生存到促进发展、从单一救助向综合救助的双重转变。 农村最低生活保障政策正式建立和发展主要有三个原因:一是国家为了保障农村贫困人口的基本生存权利,实现社会公正;二是农村低保是缩小城乡差异、实现社会公平的重要方式;三是建立农村低保是完善中国社会保障体制的需要。 最低生活保障政策即贫困救助政策。将贫困救助政策称为最低生活保障政策,体现了对救助对象的尊重。 贫困问题在我国一直存在。在计划经济体制下,中

    3、国农村绝大多数人口处于贫困状态。当时主要是由生产队对无劳动能力、 无生活来源,又无法定赡养、抚养、扶养义务人的极端贫困人口提供一定的救助。在城市,由于实行单位制,主要由各个单位对极端贫困的职工及其家属提供一定的救助。改革开放以来,由于经济体制的转型和各种社会政策的变化,一方面,农村实行了家庭联产承包责任制,城市实行了国有企业改革,原来的单位制被打破了,原来的经济单位很难再承担对其成员提供贫困救助的责任;另一方面,个人之间的收入和实际生活水平发生了较大的分化,在个人平均收入和生活水平大大提高的同时,收入差距的扩大导致部分低收入者的相对贫困问题日益突出。 特别是在经济体制转型的过程中,城市中部分企

    4、业的经济效益出现滑坡,甚至出现企业破产的现象,因此导致一部分企业职工失业、半失业或收入不足。在各个城市中都出现了以失业、下岗和在职低收入为特征的新型城市贫困群体,因此,20世纪90年代,国家开始实施城市居民最低生活保障政策。在农村,国家首先实现了针对贫困地区的扶贫开发政策,而后也实现了农村居民的最低生活保障政策。最低生活保障政策对于保障城市和农村居民的基本生活需要、维护社会稳定具有重要意义。第一节从道义救济到制度化保障 从 1993 年上海率先建立城市居民最低生活保障制度并拉开各地传统社会救济制度改革的序幕开始,到2007年最低生活保障制度在农村地区普遍确立并逐步走向城乡一体,短短的十几年间,

    5、中国出现了一项前所未有的、全新的社会救助制度最低生活保障。该制度与传统的社会救济制度相比,无论是制度构架、制度涉及的社会关系,还是制度背后所蕴藏的价值取向与精神诉求,都发生了根本变化。最低生活保障政策的颁布,明确了政府的一项权力和义务,即政府有权力使用部分纳税人提供的财政资金,对那些不能满足自己的基本生活需要的人提供必要的帮助。这也明确了政府与公民之间的一种关系,即政府对收入低于某个标准的公民承担救助责任。 在最低生活保障政策颁布之前,中国政府也有对贫困者的救助政策,但是相比之下,可以说过去政府对贫困者的救助,更多是以社会主义是一个大家庭的观念为指导的,而新的最低生活保障政策更倾向于承认这是政

    6、府应承担的义务和贫困者应享有的权利。制度背后所蕴藏的对贫困的理解由个人归因转变为社会归因。因此,可以说最低生活保障制度的确立是中国社会救助制度的重大变化,也是一次根本性转折和一次质的飞跃。这项新型社会救助彻底结束了原先带有恩惠色彩的传统社会救济制度,使获得救助成为一项基本的公民权利,提供救助成为政府义不容辞的责任和应尽的义务。它使得社会救助制度在中国不再是边缘性制度,而成为社会保障体系中的基础性制度。一、城市低保政策的背景 自新中国成立后,国家在社会福利中一直担任传统的“父爱主义”角色,建立了以工作身份为基础的“单位制”职业福利,社会成员对单位存在显著的生存依附关系。由于实行“充分就业”政策,

    7、城市贫困问题并不突出。但到了20世纪90年代,因部门职能关系的变更和经济改革主导削弱传统职业福利的政策转变,“单位制”职业福利不利的社会后果日渐显露出来。主要体现在以下几个方面。(一)下岗失业 由于市场积极改革,国有企业的私营化和公共部门的削减,使转型国家普遍存在严重的失业问题。在市场经济下,下岗与失业本来是一个概念失业,但由于历史原因,中国在转型过程中把它分解为两个概念,一个是下岗,一个是失业;到2005年,下岗全部转为失业,现在两个概念又合二为一。这似乎是在玩文字游戏,但却是中国改革与转型的历史,是与时俱进的真实写照。 下岗是中国特色,是中国由计划经济向社会主义市场经济转型过程中对原有正规

    8、部门工作人员进行市场化剥离产生的一种特殊失业现象。 下岗职工是指在实行劳动合同制度以前(1987年7月1日前)参加工作、没有与企业解除劳动关系、在原有企业已没有工作岗位、有就业要求,但还没有找到新的工作的职工。 中国的下岗职工问题最早出现在20世纪90年代初,当时还不叫下岗,有的地方叫“停薪留职”,有的地方叫“厂内待业”,等等。1993年开始,国有企业实施“减员增效”改革,下岗职工大幅增加,年平均增长率达40%以上,尤其是19961998年间,下岗人数均在1 000万以上。自此,下岗职工问题作为一种社会现象开始突显,并且引起了社会各方面的普遍关注。2000年之后,随着下岗转失业,国有企业下岗人

    9、员规模有所减少;20022004年,国有企业下岗职工人数从410万减少到153万;到2005年末,国有企业下岗职工仅有61万。 出现下岗职工后,虽然政府采取了许多措施促进下岗失业人员的再就业,但由于这些人年龄较大,教育程度和技术水平较低,面对技术革命带来的变化巨大的职业结构,他们很难回到主导行业与原来稳定的就业体制,因此其再就业很困难,基本处于失业状态,即使再就业也是不稳定、不长久的。(二)城市贫困 随着城市贫困人口不断增加,下岗和失业人口日渐成为贫困人口的主体。1993年底,家庭人均生活费收入低于当时生活困难补助标准的职工占全国职工总数的5 6%,以此推算,全国贫困职工总数为760万,加上其

    10、家庭人口,1993年需要救济的贫困职工及其家庭人口总数为1 360万。1993年,中国城镇困难户中得到国家救济和补助的人数为200 4万,精减退职老弱残职工得到国家救济的为54 6万人。以用基数法、必需品法和恩格尔系数法测算的综合标准人均月收入100元为标准,结合1993年城镇居民抽样调查数据进行分组,得出家庭人均月收入低于最低生活费用标准的城市居民总数占全部居民总人口的7 82%。 据此,全国需要救济的城镇居民总数为1 850万(全国总工会,1994)。1994年,按照城镇10%最低收入家庭(人均收入130元/月)计算,涉及3 000万人;按该年度10%最低收入户中平均每一就业人口负担人数比

    11、例2 17推算,其中职工人数为1 382万。但由于体制的原因,新增贫困人口基本被排除在救助体制之外。(三)社会救济力度不足 随着下岗失业和城市贫困问题的出现,传统的城市生活救济制度面临着三个问题。 一是救济费用过少。国家救济费用没有和国民经济的发展同步增长,城市社会救济面临“僧多粥少”的尴尬局面。1992年,全国城镇社会救济费用(包括临时救济)共1 2亿元;1993年城镇社会救济费用与1992年基本相当(不包括精减退职老职工救济)。 二是救助范围过窄。面对这种困境,政府只能实行严格的审查制度,贯彻“剩余主义”方针,减少受助人数。19851992年,得到国家定期定量救助的城镇困难人数只增加了1万

    12、人。1992年,城镇贫困人口高达1 995万人,得到救助的仅908万人,救助面为45 5%;得到定期救助的只有19万人,不到贫困人口总数的1%,只占城镇人口比重的0 06。 三是救助标准过低。1992 年,用于城镇困难户的定期定量救济经费是8 740 万元,救济对象人均月救济金额为 38 元,仅为当年城镇居民人均生活费收入的 25 %。 除了孤寡病残救助尚能勉强维持救助对象的温饱之外,其余各项仅仅是象征性的道义上的支持。城镇困难群体的不断增长与救助标准的长期偏低,凸显了我国传统的城市救济制度的不足,急需一项新的制度化的政策取而代之。 综上所述,邓小平南方谈话以后,中国开始全面实施以市场经济为基

    13、础的经济体制改革,从此开始了大规模的城市化进程,城市居民原有的以集体和企业为依托的格局渐渐被打破,城市人口急剧增加,城市的贫困问题也凸显出来了,相对贫困和绝对贫困人口都大量出现,而传统的社会救济由于覆盖面小、标准低,已经无法起到多大的作用,无法保障底线公平。 而在经济社会转型期的大背景下,大量的城市贫困人口已经给中国社会的发展稳定带来了很大威胁,不断发生的群体性事件更使贫困问题成为关注热点。 为了解决城市贫困问题,国家在城市地区逐步探索建立城市最低生活保障制度。二、城市低保政策的颁布 1995年5月,民政部在厦门、青岛分别召开了全国城市最低生活保障线工作座谈会,号召将这项制度推向全国。到199

    14、5年底,建立这项制度的城市发展到12个。到1997年5月底,全国已有206个城市建立了这项制度,约占当时全国城市总数的1/3。在这一阶段,制度的创建和推行已经成为民政部门的有组织行为。 1997年9月,以国务院发布的关于在全国建立城市居民最低生活保障制度的通知(本段以下简称通知)为标志,城市低保制度从局部试点向全国推行。这是一次具有历史意义的转折。通知要求:1997年底以前,已建立低保制度的城市要逐步完善,尚未建立这项制度的要抓紧做好准备工作;1998年底以前,地级以上城市都要建立起低保制度;1999年底以前,县级市和县政府所在地的建制镇都要建立起低保制度。这说明中央开始关注城市低保制度的建设

    15、,编织城市居民最后一道“安全网”开始进入议事日程。在这之后,建立城市低保制度的工作在全国很快推开,建制速度大为提升。在通知下发前,建立该制度的城市数量有限,并且全国没有镇建立该制度;而通知下发后,这种局面被完全扭转,各地建制速度很快。 到1999年9月底,全国668个城市和1 638个县级人民政府所在地的建制镇已经全部建立了居民最低生活保障制度,提前3个月完成了国务院在通知中设定的任务。二、城市低保政策的颁布 1999年9月,国务院城市居民最低生活保障条例(本段以下简称条例)的正式发布和中央财政对绝大多数省的最低生活保障制度补助的下拨,标志着中国最低生活保障制度的建设开始进入中央主导下、以城镇

    16、最低生活保障制度为核心的一个崭新阶段,即城市低保制度成为全国性的制度安排,步入全面实施和法制化管理的轨道。 因此,1999年是一个具有里程碑意义的转折点。最低生活保障普及城镇之后,出现了诸如政策不统一、对象不准确、操作不规范等问题,迫切需要全国统一的法制规范。1999年9月28日发布的条例明确了保障对象、范围和城市居民享受最低生活保障的条件,明确了各级政府的责任与资金来源以及制定最低生活保障标准的原则和权限,规定了相应的具体程序,明确了工作人员和保障对象双方的法律责任,使城市居民最低生活保障工作的开展有了相应法律依据。二、城市低保政策的颁布 2001年11月,国务院办公厅发布了关于进一步加强城市居民最低生活保障工作的通知,标志着城市低保制度的跨越式发展。这是一个具有战略意义的转折点。 虽然1999 年9月以后,城市低保制度取得了很大进展,但各地工作发展不平衡,一些地方存在财政投入不足、属地管理没有落实、管理不规范等许多严重问题,制约着城市低保制度的发展。这次颁布的通知强调,各地要认真贯彻属地管理原则,要将中央、省属企业,尤其是远离城镇的军工、矿山等企业符合条件的贫困职工家庭纳入最低生活

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